L'Europe, acteur global ?

Catherine Lalumière a ouvert le séminaire sur " l'Europe, acteur global ", en précisant qu'il s'agissait d'un sujet d'actualité mais très récent puisque les compétences de " politique étrangère " ne faisaient pas partie des premières compétences de la Communauté. Ainsi, dans les années 80, lorsqu'elle participait aux Conseils des ministres consacrés aux " grands problèmes du monde ", la coopération politique était évoquée pendant le déjeuner, faute de pouvoir être inscrite à l'ordre du jour officiel de la réunion. Les problèmes les plus délicats ne donnaient donc pas lieu à des travaux approfondis. Depuis 10 ans, à la fois dans les traités et dans le projet de traité constitutionnel et en pratique, il y a de grands progrès. L'action européenne en tant qu'acteur international en est encore à ses débuts mais l'espoir est permis.

Ce rôle de l'Union sur la scène internationale est aussi ardemment demandé par les pays du tiers monde, qui espèrent un rééquilibrage des forces sur la planète.

Pascal Lamy s'est interrogé sur la capacité de l'Europe à être un acteur global, le souhait qu'il en soit ainsi étant à la fois partagé et insuffisant. Où l'Union européenne a-t-elle réussi dans ce domaine ? On constate qu'elle a réussi quand trois conditions étaient réunies : tout d'abord la volonté de faire quelque chose ensemble, ensuite une vision commune de ce que les Européens voulaient faire ensemble, et enfin l'existence d'une machinerie institutionnelle qui permette d'assurer à l'action de l'Union efficacité et légitimité.

L'expérience montre que quand les deux premiers éléments sont réunis, le troisième finit par arriver. La question est à présent de savoir si les trois conditions sont réunies. La réponse est " ça dépend ! ". Si l'on suppose que le traité constitutionnel règle la troisième condition, restent les deux autres points.

Il faut distinguer ici une graduation qui va du fongible au non fongible, des choses que l'on met assez naturellement en commun jusqu'à des domaines où la mise en commun est plus difficile, soit parce que la volonté n'existe pas, soit parce que le type d'arbitrage que l'on fait entre les différentes contraintes n'est pas le même. Qu'est-ce qu'une politique étrangère ? C'est en permanence un certain arbitrage entre des intérêts et des valeurs. Les valeurs européennes existent, elles sont d'ailleurs décrites dans le projet de traité : c'est un certain humanisme qui s'est développé dans le social, dans l'environnement… l'arbitrage permanent sur la scène internationale est plus ou moins difficile à faire car les intérêts sont relativement fongibles, dans un système économique à domination marchande. Ainsi la politique commerciale de l'Union a été identifiée dès le départ comme un intérêt commun. A l'autre extrême, la politique étrangère et de sécurité est plus chargée en symboles (menaces, opportunités…) et les intérêts sont donc plus difficiles à fusionner.

Dans l'état actuel des choses, il n'est pas évident que la volonté de faire ensemble une politique étrangère de sécurité existe entre les 25 Etats membres. L'élargissement a conduit un certain nombre des Etats membres à s'interroger sur la légitimité des plus petits à intervenir dans les affaires internationales. Mais à supposer que cette volonté commune existe, la question est de savoir si il y a une vision commune. Aujourd'hui, les Etats membres ne partagent pas la même vision, comme le montrent les attitudes vis à vis des Etats Unis. Le traité de Maastricht a d'ailleurs montré que malgré l'amorce de politique étrangère qu'il contenait, celle-ci n'a pas résisté aux turbulences lorsqu'elles ont été un peu sérieuses (cf " la crise irakienne ").

L'Europe peut-elle devenir un acteur global ? Si nous voulons avancer, il faut le faire de façon pragmatique en couvrant d'abord les terrains les moins difficiles. Ainsi, partant de la politique commerciale, qui est à présent stabilisée, la deuxième étape est de rester dans l'économique (dont le développement, la finance…). Il faudrait mettre en commun ce que les Européens font dans les institutions internationales comme le FMI, l'OIT, la Banque mondiale et dans des domaines où la capacité de faire des choses en commun est relativement évidente (Poste, Aviation, OMS…). La troisième étape concerne les domaines plus sensibles et plus politiques.

Vue du reste du monde, notre plus grande réussite est la stabilisation et la pacification de notre voisinage, comme l'a montré le dernier élargissement. Mais pouvons-nous continuer à projeter ce modèle dans un monde conflictuel ? Jean Monnet disait que la construction de l'Europe, à son époque, n'était qu'une étape vers l'organisation du monde de demain. Il avait vu clair dans ce que nous voulons faire.

Françoise de La Serre a souligné que la PESC/PESD offre une image contrastée et paradoxale. D'une part, les séquelles de la crise irakienne et de l'inexistence de l'Union européenne, du fait de ses divisions internes, sont encore présentes. Face à l'intervention américaine, les Etats membres ont affiché des désaccords qui subsistent encore aujourd'hui et qui renvoient à leurs divergences sur la nature du lien transatlantique et sur la finalité politique de l'Union. Ces désaccords sont d'autant moins oubliés qu'ils ont été accompagnés de graves entorses aux principes qui doivent régir les relations entre Etats membres comme l'absence de réflexion commune et de concertation, des lettres, des petites phrases, ou des procès d'intention.

Mais en même temps on assiste à une indéniable crédibilisation de la PESC/PESD qui, paradoxalement, résulte en partie du fiasco de l'Union européenne sur l'Irak. Cette crédibilisation est largement due aux progrès de la PESD dans ses dimensions institutionnelles et opérationnelles, mais pas seulement. Elle provient aussi de la volonté des 25 d'adapter la politique étrangère de l'Union à son nouvel environnement du fait des élargissements réalisés ou programmés et à la nouvelle donne stratégique mondiale.

C'était l'objet de la Stratégie européenne de sécurité présentée par J. Solana - " une Europe sûre dans un monde meilleur " - et adoptée par le Conseil européen de décembre 2003. Si on analyse les apports cumulés du Traité constitutionnel, de la Stratégie européenne de sécurité, et des avancées en matière de défense, il y a bien crédibilisation de la PESC pour 5 raisons.

Premièrement, avec la stratégie de sécurité, il y a pour la première fois l'affirmation d'une vision européenne commune du monde et du rôle que doit y jouer l'Union européenne car, comme le dit J. Solana, " qu'elle le veuille ou non l'Union européenne est un acteur mondial et doit être prête à partager la responsabilité de la sécurité dans le monde ".
A partir d'une identification des menaces (terrorisme, ADM, conflits régionaux, déliquescence des Etats), le document assigne à la politique étrangère un certain nombre d'objectifs stratégiques : construire autour de l'Union européenne élargie une zone de sécurité, promouvoir un multilatéralisme efficace fondé sur le système des Nations Unies et résultant de règles collectivement négociées, mettre l'accent sur une approche globale associant moyens civils et militaires pour la prévention et la gestion des crises. Aucune menace actuelle n'est en effet purement militaire et ne peut être contrée par les seuls moyens militaires.

Deuxièmement, la politique " étrangère " de l'Union européenne est par ailleurs plus crédible du fait des progrès de la cohérence dans l'action extérieure de l'Union européenne.
La stratégie de sécurité est une manifestation de cohérence dans la mesure où elle fournit le cadre global d'une réflexion stratégique : elle équilibre la traditionnelle image de " puissance civile " de l'Union européenne en incluant la dimension de puissance militaire et de surcroît, elle traite globalement de la sécurité en l'appréhendant dans sa double dimension externe et interne ce que traduisent concrètement deux initiatives : la nomination d'un coordinateur pour la lutte antiterroriste (sous l'autorité de J. Solana) et la création d'une cellule de renseignement au Secrétariat Général du Conseil.

Du point de vue de la cohérence, le Traité constitutionnel comporte beaucoup d'avancées en termes de compétences, d'institutions et de procédures.
Il affirme la compétence de l'Union européenne pour " tous les domaines de la politique étrangère et l'ensemble des questions touchant la sécurité de l'Union ". Il renforce ainsi le cadre juridique et politique de l'Europe de la Défense en faisant de la PESD un instrument au service de la PESC.
L'Union européenne est dotée de la personnalité juridique, ce qui a pour effet de fusionner l'Union et les Communautés et de supprimer la structure en piliers, ce qui, pour l'action extérieure, représente un indiscutable outil de cohérence.
Autre innovation majeure : la création du ministre des Affaires étrangères compétent aussi pour les questions de défense et de sécurité. Il préside le Conseil " Affaires extérieures " et est vice-président de la Commission (droit de proposition à égalité avec les Etats-membres, responsabilité de la mise en œuvre de la PESC, coordination des relations extérieures au sein de la Commission, représentation extérieure de l'Union européenne, création d'un service diplomatique européen et de modalités de financement permettant des interventions plus rapides).

Troisièmement, le progrès de la solidarité est également notable. Elle résulte de la clause de solidarité en cas d'attaque terroriste et révèle une prise de conscience de la vulnérabilité partagée face à cette menace. Il est à noter cependant que cette clause a été mise en application avant la signature du Traité puisque la déclaration sur le terrorisme adoptée par le Conseil européen du 25 mars 2004 (après les attentats de Madrid) en reprend les termes et s'y réfère explicitement.

En revanche il y a un recul par rapport au texte de la Convention dans la mesure où le Traité ne reprend pas la clause d'assistance mutuelle prévue sous forme d'une " Coopération plus étroite " entre les Etats membres souhaitant reprendre les engagements souscrits dans le Traité UEO.A la place figure un engagement vague et général d'aide et d'assistance faisant référence à l'article 51 de la Charte des Nations Unies. Il ne porte atteinte ni au caractère spécifique de certaines politiques nationales (neutralité), ni aux engagements souscrits dans le cadre de l'Alliance Atlantique.

Quatrièmement, un autre progrès vient de la consolidation des avancées en matière de flexibilité et de différenciation sous forme de coopération renforcée, de coopération structurée permanente, et de la possibilité de confier des tâches particulières à certains Etats membres.
Ces dispositions sont une réponse au blocage persistant du processus de décision qui, avec quelques bémols (abstention constructive, clause passerelle) demeure, pour la PESC et surtout la PESD, l'unanimité.
Alors que le Traité de Nice excluait cette possibilité les clauses générales sur la coopération renforcée s'appliquent à la PESC/PESD (avec des modalités spécifiques)
Une coopération structurée permanente est instituée " réunissant les Etats membres qui remplissent des critères de capacités élevées et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en vue des missions les plus exigeantes ". Certes, par rapport au texte de la Convention, il y a un assouplissement dans le sens d'une plus grande ouverture aux non-participants. Ils participeront à la décision de lancement de la dite coopération qui sera prise par le Conseil à la majorité qualifiée.
De façon générale, les dispositions sur la flexibilité substituent une logique d'habilitation à une logique de restriction et tentent de concilier légitimité collective de l'Union européenne et efficacité à quelques-uns.

Enfin, en matière de défense, le progrès vient de ce que l'on est passé " de la rhétorique à la pratique " (J. Solana). En 2003 l'Union européenne a conduit (ou participé) à un certain nombre d'opérations : de police en Bosnie, " Concordia " en Macédoine (sur base mandat ONU en utilisant moyens de l'OTAN conformément aux accords Berlin plus), " Artémis " au Congo (mandat ONU, sans moyens OTAN, nation pilote : France). Ou encore, le 12 juillet 2004 le Conseil, en accord avec l'OTAN, a décidé le déploiement en Bosnie d'une force européenne de maintien de la paix de 7000 hommes.
S'ajoutent à cela le développement des capacités civiles et militaires et la création en avril 2004, de l'Agence de l'Armement (avant même la ratification du Traité).

Bien sûr, l'écart demeure important en matière de PESC entre les textes, les mécanismes, la procédure et les actes. Beaucoup de chantiers restent ouverts : le processus de décision, l'augmentation des capacités militaires et donc des budgets de défense, la répartition des efforts entre les Etats membres, le nouveau partenariat à construire avec les Etats-Unis.

Mais les évolutions récentes sont la preuve de la volonté des Européens de prendre une part dans la gestion de la sécurité internationale. Le Traité constitutionnel représente suffisamment d'avancées dans le domaine de la PESC pour justifier un " oui " lors du référendum annoncé.

Jean-Yves Haine a replacé le débat actuel sur la capacité de l'Union à agir stratégiquement dans deux ensembles plus larges, dans la dimension atlantique et la dimension " défense ". la question de la capacité de l'Union dans ce domaine est certes celle des moyens militaires, mais c'est aussi celle des partenaires, et notamment les Etats Unis.

Cette question des moyens militaires ne s'est longtemps pas posée car la situation de l'Europe pendant la guerre froide la plaçait sous la tutelle stratégique des Etats Unis. L'Europe était donc plus un objet stratégique qu'un acteur stratégique. Cette histoire a laissé des traces, notamment sur les outils militaires des Européens. La première mention de la stratégie militaire et de défense se déroule à l'occasion du traité de Maastricht et donc après la " chute du mur ", et cette question prend une urgence dramatique avec la situation de la Bosnie et du Kosovo. La réponse européenne a été tardive et inadaptée, une partie de la solution est venue de Washington.

S'est alors posée la question de l'autonomie de l'Union européenne dans ce domaine. Ce n'est pas un hasard si l'accord de Saint Malo intervient après cette " leçon " de la crise en Bosnie.
Les années 1990 ont montré toute la difficulté qu'il y avait à passer d'un système de défense collective (protection commune des intérêts en commun) à un système de sécurité collective (toujours en commun, pour des questions qui ne relèvent pas de la sécurité d'un Etat, projeter des opérations à l'extérieur dont les objectifs sont le maintien ou la restauration de la paix, l'humanitaire…). La force militaire européenne était totalement inadaptée : plus de 160 milliards d'euros sont dépensés chaque année pour la défense ; 1,6 millions d'hommes sous les drapeaux dont moins de 10% sont déployables à l'extérieur, d'autant plus que nous n'avons pas les moyens de les déplacer (cf opération " Arthémis ").

Les Européens ont commencé à apporter des réponses à ce problèmes stratégiques majeurs, mais les Américains ont eux apporté une autre réponse : le choix d'intervenir seuls dans la mesure où les partenaires européens n'apportaient aucune contribution matérielle et efficace, tout en imposant une contrainte politique de négocier les objectifs. Le décalage technologique et le mode de décision par consensus au sein de l'Alliance atlantique semblaient insupportables dès les opérations en Bosnie. Cette réflexion a été amplifiée après le 11 septembre, où les Etats Unis souhaitent changer les grands équilibres du système international et ses règles du jeu, comme l'a montré l'intervention et le changement de régime en Irak, sur décision unilatérale. De même, l'Alliance atlantique n'a pas été présente en Afghanistan. Si l'Afghanistan et l'Irak ont été des succès militaires, le rétablissement de la paix et de l'Etat de droit ont été bien plus difficiles.
L'Europe n'a pas existé dans ce débat, car les Européens ont opté pour deux stratégies différentes. Les deux ont été un échec et l'Union a été un spectateur divisé. Consécutivement, le document de Javier Solana définit pour la première fois le paysage et les menaces stratégiques de l'Union. Ces menaces sont assez proches de celles perçues par les Etats Unis. La différence majeure porte sur la réponse à apporter : l'Europe peut déployer une palette d'outils, de la gendarmerie aux civils (juges, administrateurs…). Il est clair que les Américains ont désormais pris conscience que la stratégie de l'absence d'alliés est perdante : ils ne peuvent pas régler seuls les problèmes de la planète.

En Europe, des avancées fondamentales ont été acquises, comme l'Agence d'armement qui permettra des économies d'échelle vitales pour l'industrie de défense, ou comme les " paquets de défense " ou " battle groups " de 1500 hommes flexibles et rapidement déployables, qui permet aux petits pays de participer à la défense européenne.

Si les 25 sont effectivement " amis pour toujours ", la question de la spécialisation des forces armées sur le " pooling " des capacités militaires peut être résolue. Les débats fondamentaux sur les postures nationales devrait être résolu dans les prochaines années de façon positive.

Serait catastrophique une situation où les Etats Unis choisiraient une posture isolationniste et où l'Europe resterait divisée dès lors qu'il s'agit des Etats Unis. On ne peut pas se permettre de continuer la discorde transatlantique.

Béatrice Marre a rappelé que si l'Union européenne avait toutes les apparences d'un acteur global du commerce extérieur, il fallait néanmoins nuancer cette vision. Certes, le commerce extérieur fait partie des politiques communes de l'Union, l'Union est la première puissance commerciale au monde, et les Etats membres semblent avoir une vision commune de ce que doit être le commerce international.

Jusqu'en 1994, les Etats se sont contentés du GATT, mais les Européens ont fait pression pour créer l'OMC, cadre plus contraignant. Son rôle n'est pas seulement la facilitation des négociations commerciales, mais aussi, à travers l'Organe de règlement des différends, celui d'un tribunal commercial international. Quand les Européens ont une vision commune, on peut avancer. Cependant, il y a eu les échecs de Seattle, de Doha et de Cancun qui sont des échecs de la vision européenne, que nous n'avons pas su faire partager. Il s'agissait pourtant d'une vision plus globale comprenant le développement, l'environnement…

Le nouveau traité nous permettra-t-il de mieux nous affirmer sur la scène internationale et de faire progresser notre vision des choses ? Il y a un certain nombre d'éléments qui nous donnent une marge de négociation plus importante : la PAC passe à la majorité qualifiée, et le Parlement peut se saisir de la question du commerce extérieur, ce qui n'était pas le cas auparavant. En matière économique, de nombreuses souplesses sont ouvertes par la clause passerelle et par les coopérations renforcées. Enfin, dans le domaine de la politique extérieure et de la sécurité, les avancées sont importantes, comme cela vient d'être expliqué. L'Union peut donc devenir un acteur global, si elle se donne bien les moyens qui viennent d'être mis à sa portée.

Pour Thierry Cornillet, l'Union est d'ores et déjà un acteur international global, mais bien souvent sans s'en rendre compte. 55% de l'aide au développement mondial vient de l'Europe. Les décisions de créer Gallileo, de faire adhérer 10 nouveaux membres, d'adopter l'euro, pèsent sur le cours du monde. Néanmoins l'Union peut mieux faire, mais cela implique que l'Union soit dotée de la personnalité juridique. Le siège unique à l'ONU pourrait alors être une réalité rapide, et une diplomatie commune pourrait être mise en place. La constitution ouvrirait également la voie aux coopérations renforcées, permettant d'avancer dans le domaine de la défense notamment. Rien n'interdit dans le texte de la constitution que le président de la Commission et que le Président du Conseil soient la même personne, ce qui simplifierait la question de l'interlocuteur unique de l'Union sur la scène internationale. Tout passe donc par la volonté politique. Il faut que la constitution soit ratifiée afin d'obtenir une personnalité juridique, et la possibilité de faire des coopérations renforcées.