Avant-propos
Fort de ses convictions fédéralistes et de son caractère de mouvement civique pluraliste, riche du rôle très actif que jouent, au sein de la Convention, Pervenche Berès et Alain Lamassoure au nom du Parlement européen ainsi qu'Hubert Haenel au nom du Sénat, tous trois membres de son bureau national, le Mouvement Européen-France doit arrêter maintenant ses propositions sur la nouvelle architecture de l'Union. Il le fait à l'issue d'un long processus de réflexion démocratique qui a mobilisé tout au long de l'année d'une part les sections et associations nationales membres, d'autre part les membres du bureau national, des personnalités et des experts réunis au sein de quatre groupes de travail. Il prend position après les trois temps forts qu'ont été le conseil national du 6 juillet, le colloque du 12 octobre " Besoins d'Europe " et la journée d'études du 13 octobre.
Les thèmes qui sont
revenus le plus fréquemment dans les prises de position des sections
et les contributions individuelles sont les suivants :
- la nécessité
pour l'Europe de s'exprimer d'une seule voix sur les questions de politique
étrangère et de sécurité commune et dans les
institutions multilatérales, de doter cette politique de moyens
et de mettre en place une capacité de défense commune
;
- le besoin d'une politique
économique commune et la possibilité pour l'Union de
lever l'impôt ;
- la conclusion d'un traité
social ;
- la création d'un procureur
européen, la définition d'un corpus de règles
de procédure et d'infractions pénales et la communautarisation
du 3ème pilier ;
- le refus de la renationalisation
de la politique agricole commune et l'augmentation des moyens consacrés
à la politique régionale ;
- la création d'un
statut européen d'entreprises publiques ;
- l'élection d'un président
de l'Union par le Parlement européen et la régionalisation
du mode de scrutin aux élections européennes.
L'ensemble des contributions
fait l'objet d'un tiré à part.
Les rapports des trois groupes
de travail chargés de faire des propositions respectivement sur
le rôle de l'Union européenne dans le monde, sur le citoyen
au cœur de la refondation de l'espace judiciaire européen,
enfin sur les questions économiques et sociales avec la participation
des partenaires sociaux, sont joints au présent document de synthèse
qui émane des travaux du quatrième groupe sur les questions
institutionnelles communes aux trois piliers.
Ces différents documents forment un tout indissociable pour exprimer la position du Mouvement Européen-France sans pour autant lier les membres de son bureau national qui siègent à la Convention ni les personnalités et experts qui ont été associés à ses travaux.
I. Les avancées de la Convention
Depuis le Conseil européen
de Séville, un consensus s'est dégagé au sein de
la Convention sur quatre sujets essentiels :
- le texte issu de la Convention ne comportera aucune option ;
- l'Union doit être dotée d'une personnalité juridique qui permettra d'envisager une fusion des deux traités actuels, le traité CE et le traité sur l'Union européenne, et de rapprocher et rationaliser les divers instruments juridiques de l'Union des différents piliers ayant une portée similaire ;
- le principe de l'intégration de la Charte des droits fondamentaux dans le traité à caractère constitutionnel semble acquis ;
- tout national d'un Etat membre sera citoyen de l'Union et utilisera librement l'une ou l'autre citoyenneté avec les droits et les devoirs qui sont attachés à chacune d'elles.
Après le second référendum
irlandais qui permet au traité de Nice d'entrer en vigueur, l'avant-projet
de traité constitutionnel présenté par le président
de la Convention à la séance plénière des
28 et 29 octobre 2002, huit mois après l'ouverture de la Convention,
marque une étape décisive sur la voie qui mène à
la signature d'un traité constitutionnel avant la fin de l'année
2003 et à la fusion du traité sur l'Union européenne
et du traité instituant la Communauté européenne.
Dans ses trois parties consacrées à l'architecture institutionnelle,
aux politiques et aux actions de l'Union, enfin aux dispositions générales
et finales, cet avant-projet pose les fondements d'une Union rénovée
capable d'accueillir les dix pays candidats (Chypre, Estonie, Hongrie,
Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, République slovaque, République
tchèque et Slovénie), dont le Conseil européen de
Bruxelles (24-25 octobre 2002) a constaté qu'ils réunissaient
les conditions pour adhérer à l'Union à partir du
début de 2004.
Le Mouvement Européen-France salue ces différentes avancées
qui répondent à ses souhaits. Il souligne cependant :
- que, s'agissant du traité de Nice, les nouveaux modes de pondération des voix et de calcul de la majorité qualifiée, qui résultent de la mise en œuvre du protocole et de la déclaration relatifs à l'élargissement, doivent être interprétés dans un sens qui ne bloque ni les travaux de la Convention ni le processus d'intégration de l'Union ; il convient aussi de tirer le meilleur parti des nouvelles dispositions en matière de politique étrangère et de sécurité commune relatives à la conclusion des accords avec des pays tiers ou des organismes internationaux, à la gestion des crises et aux coopérations renforcées ;
- que, s'agissant de la personnalité juridique de l'Union, toutes les conséquences devront être tirées, au plan juridique, en prévoyant l'adhésion de l'Union à tous les instruments juridiques auxquels la Communauté et ses Etats membres ont adhéré et en étendant les compétences de la Cour de Justice à l'ensemble des compétences de l'Union, et au plan des procédures et modes de décision, en reconnaissant la pertinence de la méthode communautaire partout où elle permet de mieux affirmer l'intérêt général de l'Union ;
- que, s'agissant de la nature de l'Union rénovée, toutes les compétences communes ont vocation à être gérées sur un mode fédéral et toutes les décisions dans le cadre de ces compétences ont vocation à être prises à la majorité qualifiée ;
- enfin que dans sa rédaction actuelle, le projet d'article 13, qui prévoit que " dans certains domaines les Etats membres définissent et mettent en œuvre, dans le cadre de l'Union, une politique commune selon des modalités spécifiques ", est dangereux, car il ouvre la porte à la remise en cause de l'acquis communautaire et au délitement de la méthode communautaire.
II. Les propositions du Mouvement Européen-France
Le Mouvement Européen-France souhaite regrouper ses propositions
autour de quatre thèmes principaux :
A. Les finalités et les
objectifs de l'Union élargie
L'Union européenne se
définit par ses valeurs, par l'adhésion de ses peuples et
par les acquis d'une construction politique, juridique, économique,
sociale et culturelle qui n'a pas d'équivalent dans le monde.
Elle doit se doter d'institutions qui lui permettent de porter et d'enrichir
un modèle d'économie sociale de marché où
se conjuguent la meilleure efficience économique et technologique
possible, une exigence toujours plus forte de cohésion et de justice
sociale, et une plus grande responsabilité dans la protection des
biens publics mondiaux et dans la solidarité vis-à-vis des
pays en développement.
Dans l'ordre interne, les objectifs qui lui sont assignés sont
de créer une Union économique et sociale, condition de la
prospérité et de la démocratie en Europe, et de mettre
en place un espace équilibré de liberté, de sécurité
et de justice qui garantisse le respect des droits énoncés
dans la Charte des droits fondamentaux et défende l'ordre public
européen. Il lui appartient aussi, en liaison avec les Etats
membres, de favoriser la constitution d'un espace public qui soit
garant vis-à-vis du citoyen européen non seulement de la
légitimité démocratique et du bon fonctionnement
des institutions, mais aussi de la transparence et de la bonne compréhension
des politiques et de l'action de l'Union. A cet égard, l'Union
encouragera le développement des partis politiques européens,
développera la méthode de coordination ouverte et consultera
plus largement les réseaux associatifs européens.
Ses décisions et ses
actes juridiques seront fondés sur les principes essentiels que
sont la solidarité, la liberté, la subsidiarité,
la proportionnalité et le respect de l'identité nationale
de chaque Etat membre.
Dans l'ordre externe, l'Union
doit arrêter des positions communes dans toutes les instances de
la gouvernance globale et y parler d'une seule voix. Elle doit assurer
la paix sur le continent européen et doit œuvrer partout dans
le monde pour maintenir la paix, défendre les droits de la personne
humaine, promouvoir les valeurs de démocratie et d'Etat de droit
et le modèle de développement économique et social
européen. Au-delà des acquis que sont la politique commerciale
commune, les relations avec les pays ACP, la politique de coopération
au développement et d'aide humanitaire et le réseau très
dense d'accords économiques, d'association et de partenariat, l'objectif
qui doit lui être assigné désormais est de devenir
un acteur international crédible en mettant en œuvre une politique
étrangère et de sécurité commune appuyée
sur une capacité de défense crédible.
B. La clarification des
compétences
La clarification des compétences
respectives de l'Union et des Etats membres est centrale dans les débats
de la Convention, non seulement parce que les déclarations de Nice
et de Laeken l'ont expressément demandé, mais aussi parce
que les conflits de compétence se sont multipliés au cours
des dernières années, y compris avec les régions.
Il se dégage ainsi, au sein de la Convention, une orientation forte
pour que les parlements nationaux soient impliqués dans le contrôle
de l'application du principe de subsidiarité.
Pour sa part, le Mouvement Européen-France
considère que la clarification des compétences est nécessaire
mais découle des objectifs prioritaires assignés à
l'Union et du contenu des politiques. Elle ne saurait se réduire
à la seule question du contrôle politique de la subsidiarité.
Sur ces bases, le travail de clarification pourrait s'inspirer des principes
suivants :
- Le contrôle de l'application du principe de subsidiarité devrait être confié aux trois institutions (Parlement, Commission, Conseil). Les parlements nationaux qui sont représentés à la Convention ont vocation à être associés à ce contrôle, en débattant chaque année d'un rapport sur les conditions d'application de ce principe, en émettant des recommandations, voire en disposant d'un pouvoir d'avertissement strictement encadré.
- Les compétences d'attribution de l'Union, exclusives ou partagées, devraient être déterminées selon une approche ratione materiae qui soit cohérente avec les finalités et les missions qui lui sont assignées. Il ne saurait donc être question de remettre en cause les compétences exclusives résultant des traités antérieurs. Cette approche doit aussi inspirer les mesures en vue de fonder l'Union économique et sociale et de mettre en place l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
- Les décisions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune et à la politique européenne de sécurité et de défense ne devraient relever ni d'une approche exclusivement intergouvernementale ni d'une approche complètement communautaire, mais d'un mariage harmonieux et pragmatique des deux méthodes. Sans préjuger des nécessaires évolutions futures, les dirigeants de l'Union devraient se fixer l'objectif d'utiliser à chaque fois que cela est possible la méthode communautaire, y compris pour son financement, et d'y recourir à chaque fois qu'un intérêt essentiel de l'Union est en cause.
- La clause évolutive de l'article 308 du TCE devrait être invoquée aussi bien pour transférer une nouvelle compétence communautaire d'attribution à l'Union que pour ramener dans la sphère de compétence nationale des législations européennes ou des politiques communes qui, après étude d'impact, n'auraient plus d'utilité pour la bonne marche de l'Union. Son déclenchement, le cas échéant selon une procédure d'urgence, requerrait l'accord du Conseil européen à la majorité qualifiée et du Parlement européen à la majorité absolue de ses membres.
- Dans les domaines de compétences partagées, une voie de recours devant la Cour de Justice pourrait être laissée à l'initiative d'un tiers des parlementaires européens ou de deux Etats membres (gouvernements ou parlements nationaux) ou plus représentant 36 voix (selon l'article 3 du protocole annexé au traité de Nice) préalablement à l'entrée en vigueur de l'acte législatif communautaire.
- Enfin, il faut prévoir une double procédure de révision des traités, la première pour les matières proprement constitutionnelles (énoncées dans la première partie et les dispositions finales de l'avant-projet de traité constitutionnel) qui emprunterait la voie des ratifications par les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives (article 48 du TUE révisé pour intégrer le rôle dévolu à la Convention), la seconde pour les autres matières (politiques et actions de l'Union, fonctionnement de l'Union) qui relèverait d'une approbation dans les mêmes formes par le Parlement européen et le Conseil européen.
C. Le contenu des politiques
de l'Union
La reconnaissance de la personnalité
juridique de l'Union crée les conditions de la fusion du traité
sur l'Union européenne et du traité instituant la Communauté
européenne et amène à revoir l'architecture institutionnelle
de l'Union.
Dans ce contexte, la détermination
du contenu des politiques est un préalable à la définition
des fonctions exécutives au sein de l'Union et à l'examen
de la répartition des compétences entre l'Union et les Etats
membres. Les politiques communes ne doivent pas être démantelées,
mais au contraire renforcées dans le respect du principe de subsidiarité
et dans le cadre du budget communautaire.
1. Les politiques économiques
et sociales
L'acquis communautaire dans
le domaine social est significatif. En effet, l'inclusion dans le traité
CE de l'accord de 1991 sur la politique sociale entre les partenaires
sociaux européens (articles 137 et suivants issus du traité
d'Amsterdam), la " méthode ouverte de coordination "
mise en œuvre notamment à travers la stratégie européenne
de l'emploi, enfin plus récemment le dialogue sur les grandes orientations
de politiques économiques de l'Union ont sensiblement renforcé
la participation des acteurs sociaux. Cet acquis doit être consolidé,
ce qui passe par des décisions du Conseil à la majorité
qualifiée.
L'Union européenne doit
être beaucoup plus active en matière sociale, soit par la
voie législative ou réglementaire, soit par la voie conventionnelle
et contractuelle. Le bon fonctionnement du marché intérieur
et la bonne application des règles de concurrence impliquent non
seulement une harmonisation fiscale mais encore le développement
de normes sociales communes.
Le bon fonctionnement de
la zone euro exige de mettre en place une véritable coordination
des politiques économiques, qui permettrait aux partenaires
sociaux européens d'être écoutés, à
la Commission de jouer son rôle de garant de l'intérêt
général et à l'Eurogroupe de n'être plus un
lieu d'échanges de vue mais d'exercer un véritable pouvoir
de décision dans la mise en cohérence des décisions
de politique économique nationales. Cela implique que les décisions
soient prises à la majorité qualifiée, que les pays
participants s'engagent à consulter leurs partenaires avant toute
décision significative de politique économique. Le pacte
de stabilité et de croissance devrait être revu afin de retenir
comme critère principal le plafond de dette publique par rapport
au PIB et d'assurer le financement des investissements publics.
2. L'espace de liberté,
de sécurité et de justice
Dans un premier temps, en partant
de la proposition faite récemment par le président de la
Commission et visant à confier à des vice-présidents
la supervision de plusieurs portefeuilles de commissaire, il conviendrait
d'explorer la possibilité de confier à un commissaire
à statut spécial les affaires intérieures et de justice
avec un mandat ambitieux (élaboration de plans d'action et
de propositions de codification des règles de procédure
civile et pénale soumis au Conseil et au Parlement européen,
droit d'engager des actions en manquement à l'encontre d'un Etat
membre qui faillirait à ses obligations en matière de sécurité
intérieure et de justice).
Outre sa fonction législative qu'il exercerait en codécision
avec le Parlement, le Conseil des ministres JAI se verrait confier la
responsabilité de recenser les pratiques nationales, d'adopter
des lignes directrices inspirées des acquis de la stratégie
européenne pour l'emploi et d'apprécier les progrès
accomplis par les Etats membres dans leur mise en œuvre.
Afin de faciliter l'émergence d'un corpus commun de règles
de procédure et d'interprétation du droit européen,
au regard en particulier de la Charte des droits fondamentaux, plusieurs
mesures sont proposées :
- la généralisation de l'utilisation des questions préjudicielles ;
- l'instauration d'un mécanisme comparable au recours en manquement, mais beaucoup plus rapide, pour garantir le respect d'un corpus commun de règles ;
- le caractère exécutoire dans l'ensemble de l'Union européenne de tout titre obtenu légalement en matière civile ou pénale dans un Etat membre, par application du principe de reconnaissance mutuelle ;
- la nomination par le Conseil européen avec l'accord du Parlement d'un procureur européen placé auprès du président du Conseil JAI.
Il convient enfin de renforcer l'efficacité de la coopération des polices nationales dans la conduite des enquêtes transnationales. Dans ce cadre, Europol pourrait être doté de pouvoirs d'enquête propres mais devrait être soumis à un contrôle législatif et juridictionnel.
3. La politique étrangère
et de sécurité commune et la politique euro-péenne
de sécurité et de défense
Face aux enjeux de la mondialisation,
de l'élargissement et de la lutte contre le terrorisme, l'Union
n'a plus le choix. Elle doit se doter des moyens de ses ambitions.
Par tradition, par culture et
par héritage institutionnel, l'Union est beaucoup plus adaptée
à relever le défi de l'élargissement que celui de
la sécurité internationale, parce que la gestion des normes
et de la diversité en temps de paix lui est plus familière
que la gestion des crises et le recours à la force. Ses positions
sur la bonne gouvernance et sur la nécessaire régulation
de la mondialisation restent sur le terrain de la rhétorique. L'Europe
est absente par carence de la traduction externe de son intégration
interne à l'exception du commerce. Elle n'a pas d'efficacité
sur la scène internationale, parce qu'elle n'a pas une seule diplomatie
mais seize diplomaties séparées.
C'est dans ce nouveau contexte
et à la lumière de ces constats qu'il devient impératif
de jeter les fondements d'une stratégie européenne
qui permette à l'Union de devenir un véritable acteur international,
en mettant en œuvre une politique étrangère et de sécurité
commune appuyée sur une capacité de défense crédible,
en mettant fin aux initiatives séparées, voire concurrentes,
entre l'Union et les Etats et en assurant une réelle coordination
des acteurs et des multiples instruments qui sont disséminés
entre les différents piliers et servent mal une stratégie
globale.
Pour atteindre cet objectif
ambitieux, trois urgences s'imposent :
- élaborer un concept stratégique dans lequel soient clairement énoncés d'une part les intérêts européens dans un monde globalisé, d'autre part la spécificité et les priorités de l'action extérieure ;
- donner plus de crédibilité à la politique étrangère et de sécurité commune en relançant le développement de la politique européenne de sécurité et de défense et en dotant l'Union d'une véritable capacité de gestion des crises (extension des missions de Petersberg à la lutte anti-terroriste);
- doter progressivement l'Union d'une représentation extérieure unique dans toutes les matières où elle est compétente au plan interne, dont les premières étapes pourraient être la représentation unique de l'Union économique et sociale intégrée dans les institutions économiques, sociales et financières internationales et l'unification des relations extérieures en une compétence communautaire claire et une représentation unique.
D. L'exercice des fonctions
législatives et exécutives
Sur ces questions difficiles et sensibles, le Mouvement Européen-France
exprime son inquiétude vis-à-vis des critiques de plus en
plus vives dont la Commission européenne est l'objet. Il marque
sa méfiance à l'égard des propositions qui visent
à la fois à faire d'un président du Conseil européen,
désigné parmi les anciens chefs d'Etat ou de gouvernement
pour une période de cinq ans, le véritable responsable de
l'action extérieure de l'Union et à réduire le droit
d'initiative de la Commission tant dans la sphère externe que dans
la sphère interne.
Il formule les propositions suivantes :
- La Commission européenne, qui a montré qu'elle était un formidable catalyseur de confiance et qu'elle s'attachait à incarner l'intérêt général de l'Union, a vocation à être l'exécutif européen dans les domaines de compétence exclusive, tout en en partageant certains attributs avec les Etats membres en tant que pouvoirs exécutifs déconcentrés. Plusieurs conséquences doivent en être tirées. Son président doit être choisi au sein de la majorité issue des élections européennes. Sa composition doit conserver l'esprit d'une coalition et d'un collège, tout en étant structuré, comme le propose le président Prodi, avec des vice-présidents supervisant plusieurs portefeuilles de commissaire. Lors de la discussion d'un projet d'acte législatif, le collège doit pouvoir engager sa responsabilité devant le Parlement et le Conseil européen et être démis par eux. Cet engagement de responsabilité est le corollaire indissociable du droit dévolu au Parlement de renverser la Commission dans le cadre d'une procédure de motion de censure. En outre, il y a des domaines où la fonction exécutive de la Commission doit être soumise à un contrôle politique particulier du Conseil et du Parlement.
- Le Conseil a vocation à exercer avec le Parlement européen la fonction législative, tout en en partageant certains attributs avec les parlements nationaux en tant que pouvoirs législatifs déconcentrés au nom de la hiérarchie des normes et du principe de subsidiarité (définition de principes généraux, d'orientations et d'objectifs à atteindre au niveau de l'Union ; renvoi de la transposition détaillée dans l'ordre interne à chaque Etat membre sous le contrôle de la Commission européenne et de la Cour de Justice, gardiennes des traités).
- Le Conseil a aussi vocation à exercer avec la Commission la fonction exécutive pour les matières de compétence partagée et à coordonner l'action des exécutifs nationaux dans les conditions définies par le traité pour les matières où la méthode intergouvernementale continue à s'appliquer. Les fonctions exécutives et législatives du Conseil devraient être distinguées tant dans les ordres du jour et les procédures que dans l'information du public (s'il s'agit d'un texte législatif, mise en place d'une procédure de dépôt des amendements, ouverture des séances au public et comptes rendus des débats publiés au JO des Communautés).
- Dans le cadre de la décision du Conseil européen de Séville de ramener à neuf le nombre de formations du conseil, il est souhaitable de constituer un Conseil des ministres chargés des affaires extérieures (PESC et relations extérieures) et des ministres de la défense. Il convient aussi de donner au Conseil chargé des affaires générales une triple fonction de coordination des travaux des autres formations du Conseil et de préparation des Conseils européens sur les matières communautaires, d'examen de la subsidiarité avant tout dépôt par la Commission d'une proposition de règlement ou de directive en liaison avec le Parlement, enfin de chambre des Etats chargée de voter les textes de nature législative, le cas échéant après avis des formations sectorielles.
- Avec le grand élargissement, la présidence tournante de l'Union tous les semestres semble condamnée. Le président du Conseil européen doit être désigné pour une durée unique suffisamment longue, par exemple la moitié d'une législature du Parlement européen, et doit jouer un rôle de coordination des travaux. Les formations sectorielles ainsi que le Conseil ECOFIN et l'Eurogroupe pourraient désigner leur président en leur sein. Les présidents du Conseil chargé des affaires générales et du Conseil des ministres chargés des affaires extérieures (PESC et relations extérieures) et des ministres de la défense pourraient être désignés par le Conseil européen en même temps que celui-ci élirait son président.
- La question de la fusion des fonctions de M. PESC et du commissaire aux relations extérieures est encore plus délicate à trancher, car elle conduit à modifier l'équilibre des pouvoirs soit dans un sens encore plus intergouvernemental, soit dans un sens communautaire. A ce stade, le Mouvement préconise que les deux fonctions et les services compétents du Conseil et de la Commission soient fusionnés. Le commissaire en charge de la PESC et des relations extérieures aurait un statut individuel spécial avec un monopole d'initiative qui lui serait associé dans tous les domaines d'intervention où la méthode communautaire pourrait s'appliquer. Il serait vice-président de la Commission, nommé par le Conseil en accord avec le Parlement européen, et serait individuellement responsable devant le Conseil.
- Les décisions relevant des compétences exclusives de l'Union doivent être prises à la majorité qualifiée. La procédure de codécision doit devenir la règle pour l'adoption des actes législatifs. Le Parlement européen doit recevoir le pouvoir de lever un ou des impôts communautaires (écotaxe, accises, impôt sur les sociétés,…), le financement par l'impôt se substituant progressivement au système des ressources propres.
- Pour tenter de combler le déficit démocratique, il faut rendre compréhensible pour le citoyen européen le fonctionnement des institutions européennes et le processus de décision. Cela passe par la réforme du mode de scrutin aux élections européennes, comme le Mouvement Européen-France l'a proposé en 1998, avec l'introduction d'un contingent de 10% d'élus sur des listes transnationales, et par un allègement des ordres du jour du Parlement afin de permettre aux députés de consacrer plus de temps dans leur pays respectif aux contacts avec les citoyens. Cela exige aussi un effort de la part des commissaires dans la présentation de leurs propositions à la presse, au Parlement ou au Conseil. Cela nécessite enfin de la part des gouvernements le courage politique d'assumer les résultats des compromis quand ils ont été défavorables.
E. La ratification du traité
constitutionnel
La conclusion d'un traité constitutionnel est un acte refondateur
de la construction européenne. C'est pour cette raison qu'il doit
être soumis à ratification par la voie d'un référendum
organisé le même jour dans tous les Etats membres de l'Union.
