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      Cette interrogation est une préoccupation majeure des citoyens européens qui, les sondages le montrent, affichent leur souhait d'une politique étrangère, voire d'une armée européenne.

      Elle est aussi au centre des réflexions de la Convention parce qu'elle est au cœur de la problématique de l'Union politique et qu'elle oblige les Européens à dire ce qu'ils veulent faire en faisant l'Europe. L'architecture du futur traité constitutionnel dépendra beaucoup des choix faits par l'Union en matière d'action extérieure.

      Si elle veut survivre et préserver les acquis de l'intégration existante l'Union européenne ne peut plus se contenter d'être un " quiet superpower " exerçant une influence politique diffuse au moyen d'une politique étrangère virtuelle. Les effets conjugués de la mondialisation, de l'élargissement, de la menace terroriste et de l'unilatéralisme américain lui imposent de devenir un acteur volontaire et autonome du système international. L'élargissement va en effet donner à l'Union de nouvelles responsabilités stratégiques en la mettant au contact de zones d'instabilité et ce, au moment où les Etats-Unis se désengagent des opérations de peace-keeping dans les Balkans et où leur politique à l'OTAN suscite de nombreuses interrogations sur leur rôle futur dans le système de sécurité européenne.

      Dans cette quête d'un rôle international :

la première urgence pour l'Union est l'élaboration d'un concept stratégique définissant notamment :

- les intérêts européens dans un monde globalisé
- la spécificité et les priorités de l'action extérieure

L'intérêt européen échappe à une définition précise mais sans doute est-il plus facile à identifier aujourd'hui que lorsqu'il se confondait assez largement avec celui d'intérêt occidental. Sans minimiser les intérêts et valeurs qui leur sont communs, il faut sans doute " cesser de faire comme si Américains et Européens avaient une vision commune du monde " (R. Kagan). Il faut aussi que l'intérêt européen soit autre chose que le plus petit commun dénominateur entre les intérêts des Etats Membres et qu'il intègre un minimum de solidarité impliquant partage des responsabilités et des tâches..

      Le projet qui peut sans doute servir de fondement à une politique étrangère européenne c'est une vision partagée du système international impliquant notamment :

- une conception de la régulation privilégiant les enceintes multilatérales parce qu'elles sont porteuses de multipolarité et d'équilibre
- une approche valorisant la négociation, le compromis, le contrat
- une conception globale de la sécurité ne récusant pas l'option militaire mais doutant de la pertinence du tout militaire
- une disponibilité à une réforme du système international allant dans le sens de plus de justice et de développement.

Beaucoup reste évidemment à faire pour que ce projet soit autre chose qu'un discours. Mais contrairement aux thèses de R. Kagan, il n'est pas la projection et l'habillage de la " faiblesse " de l'Europe. Il est le produit de l'expérience européenne d'intégration fondée sur la primauté du droit et des valeurs partagées. En quelque sorte, une part de son identité.

      La 2e urgence est de crédibiliser la PESC en assurant le développement de la PESD - qui marque actuellement le pas - dans notamment quatre directions :

- L'évaluation sérieuse d'une menace de plus en plus diversifiée et multiforme
- Une accélération de la mise en œuvre des décisions prises à Helsinki concernant l'objectif d'une force d'intervention de 60.000 hommes opérationnelle en 2003. Cette mise en œuvre est actuellement freinée par les hésitations de certains Etats-membres (la Grande-Bretagne) sur la marge d'autonomie à accorder à la défense européenne. Elle est par ailleurs menacée par la grande disparité des efforts budgétaires en matière de défense.
- Un examen de l'opportunité d'élargir les missions de la PESD pour y inclure, à côté des missions de Petersberg, la lutte anti-terroriste (le Conseil européen de Séville a donné un signal en ce sens). Faut-il aller au bout de cette logique et envisager dans le futur traité un engagement de défense collective (type art. 5 du Pacte Atlantique ou du Traité UEO) ?
- L'adoption " pour étayer la PESD " (art. 17 du Traité de Nice) de mesures permettant une coopération en matière de production d'armements, au besoin en créant les bases juridiques d'une possible coopération renforcée.

La 3e urgence concerne le renforcement de la cohérence dans l'action extérieure de l'Union.

Cette exigence se décline à deux niveaux :

- Celui de la cohérence verticale entre les Etats-membres et l'Union pour mettre un terme aux politiques de cavalier seul et aux initiatives séparées, voire concurrentes, qui portent atteinte à la visibilité et à la crédibilité de l'Union (notamment en matière d'aide au développement et d'aide humanitaire). Il est également urgent que l'Union " externalise " l'UEM et l'euro et pèse de son véritable poids dans les institutions financières internationales où les Etats-membres continuent de siéger séparément. Une représentation unique leur confèrerait 29 % des voix (17 % pour les Etats-Unis).
- Celui de la cohérence horizontale entre les acteurs et les piliers et entre les différents instruments qui sont à la disposition de l'Union européenne pour l'action extérieure et dont la gamme est impressionnante : PESC/PESD, politique commerciale, aide au développement, action humanitaire, politique d'asile et d'immigration, volet externe des politiques communes (environnement notamment). Ce ne sont pas les ressources qui posent problème. C'est, d'une part, la multiplicité des acteurs, d'autre part, l'absence de coordination entre des instruments disséminés entre les différents piliers et qui servent mal une stratégie globale.

Tout ceci témoigne du caractère " extensif " de la politique étrangère de l'Union et de l'impossibilité de séparer artificiellement " high politics " et " low politics " : l'importance prise par la prévention et la gestion des crises (dans leurs aspects à la fois civils et militaires) comme par la lutte anti-terroriste est là pour le démontrer.

      La 4e urgence est évidemment celle de la réforme institutionnelle.

      La Convention est confrontée en matière de PESC/PESD à une série de choix : quelle compétence et quel niveau souhaitable d'intervention pour l'Union " ? (voir A. Lamassoure). Quel partage des tâches entre quels acteurs ? Désignés par qui ? Responsables devant qui ? Disposant de quelles ressources ? Avec quel mode de décision ?

      Au stade actuel des discussions, et en prenant le risque de beaucoup schématiser, on voit se dessiner deux approches :

- une approche de synergie fondée sur la coordination des rôles et instruments pour plus de cohérence et d'efficacité
- une approche de hiérarchisation politique et bureaucratique entre les différents acteurs et les différents domaines de l'action extérieure.

      Ces deux approches donnent en matière institutionnelle deux tendances lourdes (avec pour chacune des variantes) :

la première juge possible d'étendre à la PESC la méthode communautaire qui a prévalu jusqu'à présent. Elle privilégie une logique de continuité qui ouvre la voie à la perspective d'une " communautarisation " (avec néanmoins des arrangements particuliers pour la défense dont la spécificité est quasi-unanimement reconnue).

      Mais, pour prendre en compte les résistances majoritairement exprimées à la communautarisation (voir discours de Valery Giscard d'Estaing au Collège de Bruges), une vision "soft " de cette approche maintient cet objectif de principe avec quelques accommodements. En tirant notamment tout le bénéfice possible de l'attribution à l'Union européenne de la personnalité juridique recommandée par le rapport Amato. Même si celle-ci n'a aucune conséquence automatique ni sur la répartition des compétences ni sur le maintien ou la disparition des piliers, elle est un outil de cohérence dans la mesure où elle facilite, notamment, l'expression d'une position unique et une représentation extérieure unifiée.

      Dans cette ligne se situent quelques suggestions de réforme institutionnelle :

- Une réforme du Conseil Affaires générales allant plus loin que les conclusions du Conseil européen de Séville et préconisant une véritable séparation entre Affaires générales et Relations extérieures.
- La fin du système de présidence tournante, au moins au niveau du Conseil (le problème se pose différemment pour le Conseil européen) pour répondre aux exigences de continuité, visibilité et efficacité de l'action extérieure.
- Une réforme du mode de décision par extension du VMO et/ou de l'abstention constructive
- La possibilité d'introduire dans la PESC (et la PESD) un mécanisme de coopération renforcée
- La fusion des deux fonctions de Haut Représentant/Commissaire aux relations extérieures au profit d'une personnalité désignée par le Conseil européen et la Commission et responsable devant eux.

Elle
. présiderait le Conseil Relex
. disposerait d'un droit d'initiative dans le domaine de la PESC (non exclusif)
. représenterait l'Union européenne à l'extérieur et organiserait sa représentation
unique.
Ce schéma (avec de possibles variantes) a plusieurs avantages :
. il se situe dans une logique de continuité et de renforcement de la cohérence
. il prend en compte l'interdépendance des politiques communes
. il ne remet pas en cause le fait que c'est actuellement la Commission qui dispose pour l'essentiel des ressources financières et humaines et du droit d'initiative pour les engager
. il n'hypothèque pas les évolutions à venir.

Une seconde tendance aboutit, à l'inverse, à privilégier une logique de rupture en invoquant la nécessaire combinaison de l'imagination, du pragmatisme et le caractère dépassé du dilemme communautaire/intergouvernemental. L'idée maîtresse est celle d'une hiérarchisation donnant au Conseil européen la haute main sur la PESC/PESD, les ressources communautaires étant alors de simples instruments d'exécution, sans que la Commission participe à l'iniative, à la négociation, à la représentation.

Cette conception est notamment défendue par la dernière publication du Center for European Reform (proche de Tony Blair), " New designs for Europe ". A priori, elle peut se décliner en deux variantes :

- Une forte montée en puissance du Haut Représentant (débarrassé de ses fonctions de Secrétaire Général du Conseil) impliquant :
. Présidence du Conseil Relations Extérieures (et COPS ?)
. Droit d'initiative
. Suivi et exécution décisions
. Disposition d'un budget et d'un service diplomatique renforcé.

- La création d'un poste de ministre des Affaires étrangères de l'Union auprès
d'un Président de l'Union désigné par le Conseil européen (proposition Blair/Aznar/Chirac) pour un mandat relativement long.

      Ces deux variantes ont en commun de faire de l'intergouvernemtal sans le dire, de détricoter ce qui existe actuellement (avec l'exception possible de la politique commerciale) et de remettre en cause le rôle et les pouvoirs actuels de la Commission.

      On ne peut pas non plus exclure que la recherche de compromis entre ces deux tendances opposées aboutisse à des propositions " pragmatiques " - fondées sur une étroite coopération du Haut Représentant et du Commissaire Relex, du type de celles avancées, notamment, par Chris Patten, dans son audition par le groupe de travail " action extérieure de l'Union " :

. Participation croisée aux réunions
. Possibilité d'initiative conjointe
. Représentation commune à l'extérieur.

      Mais ces suggestions présentent l'inconvénient de ne pas s'inscrire lisiblement dans le processus d' "institution-building " dont se réclame la Convention et d'être trop fondées sur la qualité de relations personnelles qui ne se reproduiront pas forcément.