L'Europe, acteur global ?

Catherine Lalumi�re a ouvert le s�minaire sur " l'Europe, acteur global ", en pr�cisant qu'il s'agissait d'un sujet d'actualit� mais tr�s r�cent puisque les comp�tences de " politique �trang�re " ne faisaient pas partie des premi�res comp�tences de la Communaut�. Ainsi, dans les ann�es 80, lorsqu'elle participait aux Conseils des ministres consacr�s aux " grands probl�mes du monde ", la coop�ration politique �tait �voqu�e pendant le d�jeuner, faute de pouvoir �tre inscrite � l'ordre du jour officiel de la r�union. Les probl�mes les plus d�licats ne donnaient donc pas lieu � des travaux approfondis. Depuis 10 ans, � la fois dans les trait�s et dans le projet de trait� constitutionnel et en pratique, il y a de grands progr�s. L'action europ�enne en tant qu'acteur international en est encore � ses d�buts mais l'espoir est permis.

Ce r�le de l'Union sur la sc�ne internationale est aussi ardemment demand� par les pays du tiers monde, qui esp�rent un r��quilibrage des forces sur la plan�te.

Pascal Lamy s'est interrog� sur la capacit� de l'Europe � �tre un acteur global, le souhait qu'il en soit ainsi �tant � la fois partag� et insuffisant. O� l'Union europ�enne a-t-elle r�ussi dans ce domaine ? On constate qu'elle a r�ussi quand trois conditions �taient r�unies : tout d'abord la volont� de faire quelque chose ensemble, ensuite une vision commune de ce que les Europ�ens voulaient faire ensemble, et enfin l'existence d'une machinerie institutionnelle qui permette d'assurer � l'action de l'Union efficacit� et l�gitimit�.

L'exp�rience montre que quand les deux premiers �l�ments sont r�unis, le troisi�me finit par arriver. La question est � pr�sent de savoir si les trois conditions sont r�unies. La r�ponse est " �a d�pend ! ". Si l'on suppose que le trait� constitutionnel r�gle la troisi�me condition, restent les deux autres points.

Il faut distinguer ici une graduation qui va du fongible au non fongible, des choses que l'on met assez naturellement en commun jusqu'� des domaines o� la mise en commun est plus difficile, soit parce que la volont� n'existe pas, soit parce que le type d'arbitrage que l'on fait entre les diff�rentes contraintes n'est pas le m�me. Qu'est-ce qu'une politique �trang�re ? C'est en permanence un certain arbitrage entre des int�r�ts et des valeurs. Les valeurs europ�ennes existent, elles sont d'ailleurs d�crites dans le projet de trait� : c'est un certain humanisme qui s'est d�velopp� dans le social, dans l'environnement� l'arbitrage permanent sur la sc�ne internationale est plus ou moins difficile � faire car les int�r�ts sont relativement fongibles, dans un syst�me �conomique � domination marchande. Ainsi la politique commerciale de l'Union a �t� identifi�e d�s le d�part comme un int�r�t commun. A l'autre extr�me, la politique �trang�re et de s�curit� est plus charg�e en symboles (menaces, opportunit�s�) et les int�r�ts sont donc plus difficiles � fusionner.

Dans l'�tat actuel des choses, il n'est pas �vident que la volont� de faire ensemble une politique �trang�re de s�curit� existe entre les 25 Etats membres. L'�largissement a conduit un certain nombre des Etats membres � s'interroger sur la l�gitimit� des plus petits � intervenir dans les affaires internationales. Mais � supposer que cette volont� commune existe, la question est de savoir si il y a une vision commune. Aujourd'hui, les Etats membres ne partagent pas la m�me vision, comme le montrent les attitudes vis � vis des Etats Unis. Le trait� de Maastricht a d'ailleurs montr� que malgr� l'amorce de politique �trang�re qu'il contenait, celle-ci n'a pas r�sist� aux turbulences lorsqu'elles ont �t� un peu s�rieuses (cf " la crise irakienne ").

L'Europe peut-elle devenir un acteur global ? Si nous voulons avancer, il faut le faire de fa�on pragmatique en couvrant d'abord les terrains les moins difficiles. Ainsi, partant de la politique commerciale, qui est � pr�sent stabilis�e, la deuxi�me �tape est de rester dans l'�conomique (dont le d�veloppement, la finance�). Il faudrait mettre en commun ce que les Europ�ens font dans les institutions internationales comme le FMI, l'OIT, la Banque mondiale et dans des domaines o� la capacit� de faire des choses en commun est relativement �vidente (Poste, Aviation, OMS�). La troisi�me �tape concerne les domaines plus sensibles et plus politiques.

Vue du reste du monde, notre plus grande r�ussite est la stabilisation et la pacification de notre voisinage, comme l'a montr� le dernier �largissement. Mais pouvons-nous continuer � projeter ce mod�le dans un monde conflictuel ? Jean Monnet disait que la construction de l'Europe, � son �poque, n'�tait qu'une �tape vers l'organisation du monde de demain. Il avait vu clair dans ce que nous voulons faire.

Fran�oise de La Serre a soulign� que la PESC/PESD offre une image contrast�e et paradoxale. D'une part, les s�quelles de la crise irakienne et de l'inexistence de l'Union europ�enne, du fait de ses divisions internes, sont encore pr�sentes. Face � l'intervention am�ricaine, les Etats membres ont affich� des d�saccords qui subsistent encore aujourd'hui et qui renvoient � leurs divergences sur la nature du lien transatlantique et sur la finalit� politique de l'Union. Ces d�saccords sont d'autant moins oubli�s qu'ils ont �t� accompagn�s de graves entorses aux principes qui doivent r�gir les relations entre Etats membres comme l'absence de r�flexion commune et de concertation, des lettres, des petites phrases, ou des proc�s d'intention.

Mais en m�me temps on assiste � une ind�niable cr�dibilisation de la PESC/PESD qui, paradoxalement, r�sulte en partie du fiasco de l'Union europ�enne sur l'Irak. Cette cr�dibilisation est largement due aux progr�s de la PESD dans ses dimensions institutionnelles et op�rationnelles, mais pas seulement. Elle provient aussi de la volont� des 25 d'adapter la politique �trang�re de l'Union � son nouvel environnement du fait des �largissements r�alis�s ou programm�s et � la nouvelle donne strat�gique mondiale.

C'�tait l'objet de la Strat�gie europ�enne de s�curit� pr�sent�e par J. Solana - " une Europe s�re dans un monde meilleur " - et adopt�e par le Conseil europ�en de d�cembre 2003. Si on analyse les apports cumul�s du Trait� constitutionnel, de la Strat�gie europ�enne de s�curit�, et des avanc�es en mati�re de d�fense, il y a bien cr�dibilisation de la PESC pour 5 raisons.

Premi�rement, avec la strat�gie de s�curit�, il y a pour la premi�re fois l'affirmation d'une vision europ�enne commune du monde et du r�le que doit y jouer l'Union europ�enne car, comme le dit J. Solana, " qu'elle le veuille ou non l'Union europ�enne est un acteur mondial et doit �tre pr�te � partager la responsabilit� de la s�curit� dans le monde ".
A partir d'une identification des menaces (terrorisme, ADM, conflits r�gionaux, d�liquescence des Etats), le document assigne � la politique �trang�re un certain nombre d'objectifs strat�giques : construire autour de l'Union europ�enne �largie une zone de s�curit�, promouvoir un multilat�ralisme efficace fond� sur le syst�me des Nations Unies et r�sultant de r�gles collectivement n�goci�es, mettre l'accent sur une approche globale associant moyens civils et militaires pour la pr�vention et la gestion des crises. Aucune menace actuelle n'est en effet purement militaire et ne peut �tre contr�e par les seuls moyens militaires.

Deuxi�mement, la politique " �trang�re " de l'Union europ�enne est par ailleurs plus cr�dible du fait des progr�s de la coh�rence dans l'action ext�rieure de l'Union europ�enne.
La strat�gie de s�curit� est une manifestation de coh�rence dans la mesure o� elle fournit le cadre global d'une r�flexion strat�gique : elle �quilibre la traditionnelle image de " puissance civile " de l'Union europ�enne en incluant la dimension de puissance militaire et de surcro�t, elle traite globalement de la s�curit� en l'appr�hendant dans sa double dimension externe et interne ce que traduisent concr�tement deux initiatives : la nomination d'un coordinateur pour la lutte antiterroriste (sous l'autorit� de J. Solana) et la cr�ation d'une cellule de renseignement au Secr�tariat G�n�ral du Conseil.

Du point de vue de la coh�rence, le Trait� constitutionnel comporte beaucoup d'avanc�es en termes de comp�tences, d'institutions et de proc�dures.
Il affirme la comp�tence de l'Union europ�enne pour " tous les domaines de la politique �trang�re et l'ensemble des questions touchant la s�curit� de l'Union ". Il renforce ainsi le cadre juridique et politique de l'Europe de la D�fense en faisant de la PESD un instrument au service de la PESC.
L'Union europ�enne est dot�e de la personnalit� juridique, ce qui a pour effet de fusionner l'Union et les Communaut�s et de supprimer la structure en piliers, ce qui, pour l'action ext�rieure, repr�sente un indiscutable outil de coh�rence.
Autre innovation majeure : la cr�ation du ministre des Affaires �trang�res comp�tent aussi pour les questions de d�fense et de s�curit�. Il pr�side le Conseil " Affaires ext�rieures " et est vice-pr�sident de la Commission (droit de proposition � �galit� avec les Etats-membres, responsabilit� de la mise en �uvre de la PESC, coordination des relations ext�rieures au sein de la Commission, repr�sentation ext�rieure de l'Union europ�enne, cr�ation d'un service diplomatique europ�en et de modalit�s de financement permettant des interventions plus rapides).

Troisi�mement, le progr�s de la solidarit� est �galement notable. Elle r�sulte de la clause de solidarit� en cas d'attaque terroriste et r�v�le une prise de conscience de la vuln�rabilit� partag�e face � cette menace. Il est � noter cependant que cette clause a �t� mise en application avant la signature du Trait� puisque la d�claration sur le terrorisme adopt�e par le Conseil europ�en du 25 mars 2004 (apr�s les attentats de Madrid) en reprend les termes et s'y r�f�re explicitement.

En revanche il y a un recul par rapport au texte de la Convention dans la mesure o� le Trait� ne reprend pas la clause d'assistance mutuelle pr�vue sous forme d'une " Coop�ration plus �troite " entre les Etats membres souhaitant reprendre les engagements souscrits dans le Trait� UEO.A la place figure un engagement vague et g�n�ral d'aide et d'assistance faisant r�f�rence � l'article 51 de la Charte des Nations Unies. Il ne porte atteinte ni au caract�re sp�cifique de certaines politiques nationales (neutralit�), ni aux engagements souscrits dans le cadre de l'Alliance Atlantique.

Quatri�mement, un autre progr�s vient de la consolidation des avanc�es en mati�re de flexibilit� et de diff�renciation sous forme de coop�ration renforc�e, de coop�ration structur�e permanente, et de la possibilit� de confier des t�ches particuli�res � certains Etats membres.
Ces dispositions sont une r�ponse au blocage persistant du processus de d�cision qui, avec quelques b�mols (abstention constructive, clause passerelle) demeure, pour la PESC et surtout la PESD, l'unanimit�.
Alors que le Trait� de Nice excluait cette possibilit� les clauses g�n�rales sur la coop�ration renforc�e s'appliquent � la PESC/PESD (avec des modalit�s sp�cifiques)
Une coop�ration structur�e permanente est institu�e " r�unissant les Etats membres qui remplissent des crit�res de capacit�s �lev�es et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en vue des missions les plus exigeantes ". Certes, par rapport au texte de la Convention, il y a un assouplissement dans le sens d'une plus grande ouverture aux non-participants. Ils participeront � la d�cision de lancement de la dite coop�ration qui sera prise par le Conseil � la majorit� qualifi�e.
De fa�on g�n�rale, les dispositions sur la flexibilit� substituent une logique d'habilitation � une logique de restriction et tentent de concilier l�gitimit� collective de l'Union europ�enne et efficacit� � quelques-uns.

Enfin, en mati�re de d�fense, le progr�s vient de ce que l'on est pass� " de la rh�torique � la pratique " (J. Solana). En 2003 l'Union europ�enne a conduit (ou particip�) � un certain nombre d'op�rations : de police en Bosnie, " Concordia " en Mac�doine (sur base mandat ONU en utilisant moyens de l'OTAN conform�ment aux accords Berlin plus), " Art�mis " au Congo (mandat ONU, sans moyens OTAN, nation pilote : France). Ou encore, le 12 juillet 2004 le Conseil, en accord avec l'OTAN, a d�cid� le d�ploiement en Bosnie d'une force europ�enne de maintien de la paix de 7000 hommes.
S'ajoutent � cela le d�veloppement des capacit�s civiles et militaires et la cr�ation en avril 2004, de l'Agence de l'Armement (avant m�me la ratification du Trait�).

Bien s�r, l'�cart demeure important en mati�re de PESC entre les textes, les m�canismes, la proc�dure et les actes. Beaucoup de chantiers restent ouverts : le processus de d�cision, l'augmentation des capacit�s militaires et donc des budgets de d�fense, la r�partition des efforts entre les Etats membres, le nouveau partenariat � construire avec les Etats-Unis.

Mais les �volutions r�centes sont la preuve de la volont� des Europ�ens de prendre une part dans la gestion de la s�curit� internationale. Le Trait� constitutionnel repr�sente suffisamment d'avanc�es dans le domaine de la PESC pour justifier un " oui " lors du r�f�rendum annonc�.

Jean-Yves Haine a replac� le d�bat actuel sur la capacit� de l'Union � agir strat�giquement dans deux ensembles plus larges, dans la dimension atlantique et la dimension " d�fense ". la question de la capacit� de l'Union dans ce domaine est certes celle des moyens militaires, mais c'est aussi celle des partenaires, et notamment les Etats Unis.

Cette question des moyens militaires ne s'est longtemps pas pos�e car la situation de l'Europe pendant la guerre froide la pla�ait sous la tutelle strat�gique des Etats Unis. L'Europe �tait donc plus un objet strat�gique qu'un acteur strat�gique. Cette histoire a laiss� des traces, notamment sur les outils militaires des Europ�ens. La premi�re mention de la strat�gie militaire et de d�fense se d�roule � l'occasion du trait� de Maastricht et donc apr�s la " chute du mur ", et cette question prend une urgence dramatique avec la situation de la Bosnie et du Kosovo. La r�ponse europ�enne a �t� tardive et inadapt�e, une partie de la solution est venue de Washington.

S'est alors pos�e la question de l'autonomie de l'Union europ�enne dans ce domaine. Ce n'est pas un hasard si l'accord de Saint Malo intervient apr�s cette " le�on " de la crise en Bosnie.
Les ann�es 1990 ont montr� toute la difficult� qu'il y avait � passer d'un syst�me de d�fense collective (protection commune des int�r�ts en commun) � un syst�me de s�curit� collective (toujours en commun, pour des questions qui ne rel�vent pas de la s�curit� d'un Etat, projeter des op�rations � l'ext�rieur dont les objectifs sont le maintien ou la restauration de la paix, l'humanitaire�). La force militaire europ�enne �tait totalement inadapt�e : plus de 160 milliards d'euros sont d�pens�s chaque ann�e pour la d�fense ; 1,6 millions d'hommes sous les drapeaux dont moins de 10% sont d�ployables � l'ext�rieur, d'autant plus que nous n'avons pas les moyens de les d�placer (cf op�ration " Arth�mis ").

Les Europ�ens ont commenc� � apporter des r�ponses � ce probl�mes strat�giques majeurs, mais les Am�ricains ont eux apport� une autre r�ponse : le choix d'intervenir seuls dans la mesure o� les partenaires europ�ens n'apportaient aucune contribution mat�rielle et efficace, tout en imposant une contrainte politique de n�gocier les objectifs. Le d�calage technologique et le mode de d�cision par consensus au sein de l'Alliance atlantique semblaient insupportables d�s les op�rations en Bosnie. Cette r�flexion a �t� amplifi�e apr�s le 11 septembre, o� les Etats Unis souhaitent changer les grands �quilibres du syst�me international et ses r�gles du jeu, comme l'a montr� l'intervention et le changement de r�gime en Irak, sur d�cision unilat�rale. De m�me, l'Alliance atlantique n'a pas �t� pr�sente en Afghanistan. Si l'Afghanistan et l'Irak ont �t� des succ�s militaires, le r�tablissement de la paix et de l'Etat de droit ont �t� bien plus difficiles.
L'Europe n'a pas exist� dans ce d�bat, car les Europ�ens ont opt� pour deux strat�gies diff�rentes. Les deux ont �t� un �chec et l'Union a �t� un spectateur divis�. Cons�cutivement, le document de Javier Solana d�finit pour la premi�re fois le paysage et les menaces strat�giques de l'Union. Ces menaces sont assez proches de celles per�ues par les Etats Unis. La diff�rence majeure porte sur la r�ponse � apporter : l'Europe peut d�ployer une palette d'outils, de la gendarmerie aux civils (juges, administrateurs�). Il est clair que les Am�ricains ont d�sormais pris conscience que la strat�gie de l'absence d'alli�s est perdante : ils ne peuvent pas r�gler seuls les probl�mes de la plan�te.

En Europe, des avanc�es fondamentales ont �t� acquises, comme l'Agence d'armement qui permettra des �conomies d'�chelle vitales pour l'industrie de d�fense, ou comme les " paquets de d�fense " ou " battle groups " de 1500 hommes flexibles et rapidement d�ployables, qui permet aux petits pays de participer � la d�fense europ�enne.

Si les 25 sont effectivement " amis pour toujours ", la question de la sp�cialisation des forces arm�es sur le " pooling " des capacit�s militaires peut �tre r�solue. Les d�bats fondamentaux sur les postures nationales devrait �tre r�solu dans les prochaines ann�es de fa�on positive.

Serait catastrophique une situation o� les Etats Unis choisiraient une posture isolationniste et o� l'Europe resterait divis�e d�s lors qu'il s'agit des Etats Unis. On ne peut pas se permettre de continuer la discorde transatlantique.

B�atrice Marre a rappel� que si l'Union europ�enne avait toutes les apparences d'un acteur global du commerce ext�rieur, il fallait n�anmoins nuancer cette vision. Certes, le commerce ext�rieur fait partie des politiques communes de l'Union, l'Union est la premi�re puissance commerciale au monde, et les Etats membres semblent avoir une vision commune de ce que doit �tre le commerce international.

Jusqu'en 1994, les Etats se sont content�s du GATT, mais les Europ�ens ont fait pression pour cr�er l'OMC, cadre plus contraignant. Son r�le n'est pas seulement la facilitation des n�gociations commerciales, mais aussi, � travers l'Organe de r�glement des diff�rends, celui d'un tribunal commercial international. Quand les Europ�ens ont une vision commune, on peut avancer. Cependant, il y a eu les �checs de Seattle, de Doha et de Cancun qui sont des �checs de la vision europ�enne, que nous n'avons pas su faire partager. Il s'agissait pourtant d'une vision plus globale comprenant le d�veloppement, l'environnement�

Le nouveau trait� nous permettra-t-il de mieux nous affirmer sur la sc�ne internationale et de faire progresser notre vision des choses ? Il y a un certain nombre d'�l�ments qui nous donnent une marge de n�gociation plus importante : la PAC passe � la majorit� qualifi�e, et le Parlement peut se saisir de la question du commerce ext�rieur, ce qui n'�tait pas le cas auparavant. En mati�re �conomique, de nombreuses souplesses sont ouvertes par la clause passerelle et par les coop�rations renforc�es. Enfin, dans le domaine de la politique ext�rieure et de la s�curit�, les avanc�es sont importantes, comme cela vient d'�tre expliqu�. L'Union peut donc devenir un acteur global, si elle se donne bien les moyens qui viennent d'�tre mis � sa port�e.

Pour Thierry Cornillet, l'Union est d'ores et d�j� un acteur international global, mais bien souvent sans s'en rendre compte. 55% de l'aide au d�veloppement mondial vient de l'Europe. Les d�cisions de cr�er Gallileo, de faire adh�rer 10 nouveaux membres, d'adopter l'euro, p�sent sur le cours du monde. N�anmoins l'Union peut mieux faire, mais cela implique que l'Union soit dot�e de la personnalit� juridique. Le si�ge unique � l'ONU pourrait alors �tre une r�alit� rapide, et une diplomatie commune pourrait �tre mise en place. La constitution ouvrirait �galement la voie aux coop�rations renforc�es, permettant d'avancer dans le domaine de la d�fense notamment. Rien n'interdit dans le texte de la constitution que le pr�sident de la Commission et que le Pr�sident du Conseil soient la m�me personne, ce qui simplifierait la question de l'interlocuteur unique de l'Union sur la sc�ne internationale. Tout passe donc par la volont� politique. Il faut que la constitution soit ratifi�e afin d'obtenir une personnalit� juridique, et la possibilit� de faire des coop�rations renforc�es.